Дилеммы укрепления государственности глазами девелопменталистов 1990-2000-х гг.

 В определенный момент уже все без исключения крупнейшие доноры, будь то международные организации - ООН, ОЭСР, Всемирный Банк, МВФ, региональные банки развития или отдельные страны (США, Великобритания, Япония, Германия и др.) имели специальные стратегии в отношении «хрупких государств», обновляемые с периодичностью в 1-2 года. В основе этих стратегий лежали две ключевые идеи: 1) «хрупкость» государств и конфликты являются центральными проблемами развития на современном этапе и одними из основных препятствий на пути выполнения графика достижения Целей тысячелетия; 2) наиболее приоритетными направлениями помощи развитию должны стать государственное строительство и миростроительство.

Общепринятого определения понятия «укрепление государственности» или «государственное строительство» (state-building) в 1990-2000-е гг. не сложилось. Более того, существовала довольно серьезная путаница между терминами «государственное строительство» и «национальное строительство», поэтому, в первую очередь, необходимо четко разграничить данные понятия.

В самом общем виде государственное строительство может быть определено как «процесс укрепления потенциала, институтов и легитимности государства». Национальное строительство, в свою очередь включает в себя социокультурный компонент и обозначает «процесс конструирования национальной идентичности с помощью политического процесса».  Государственное строительство, несомненно, является важным компонентом национального строительства, однако его цели значительно более ограничены, чем цели национального строительства.

В теории государственного строительства можно выделить две противоположных подхода, который условно можно назвать экзогенным и эндогенным. «Экзогенный» подход рассматривает государственное строительство как совокупность действий,  предпринимаемых внешними акторами (зарубежными государствами) по строительству или восстановлению государственных институтов в слабых, постконфликтных или «хрупких государствах», зачастую после внешнего вмешательства. Такой подход долгое время доминировал в американской политологии и фактически лежал в основе тех действий, которые предпринимались США в Афганистане и Ираке в рамках процесса реконструкции.

Эндогенный подход, в свою очередь, определяет государственное строительство как «внутренний, национальный процесс укрепления потенциала, институтов и легитимности государства, обусловленный динамикой развития взаимоотношений между государством и обществом». Приверженцы эндогенного подхода исходят из того, что государства не могут заниматься государственным строительством за пределами своих национальных границ, а могут только оказывать влияние, поддержку, или препятствовать данному процессу.

Хотя политические элиты некоторых отдельных стран, в частности, США продолжают делать акцент на экзогенном национальном строительстве, на данный момент основой стратегии большинства международных доноров является эндогенный подход. В то же время, приходится констатировать, что за последние годы этот подход также претерпел серьезные изменения. Еще некоторое время назад теоретики и практики исходили из концепции «государственного строительства сверху вниз». Отражавшая преобладание институционального подхода в теориях «несостоятельности государства», она ставила во главу угла необходимость укрепления потенциала государственных институтов. Сегодня, напротив, наибольшим спросом пользуется концепция «государственного строительства снизу вверх». В ее основе лежит представление о том, что ключевым элементом функционирования любого государства, определяющим в конечном счете его жизнеспособность, является качество и характер взаимоотношений между государством и обществом, а значит фокус усилий доноров должен быть направлен, в первую очередь,  на укрепление общественного договора.

Широкое распространение в последнее годы получила модель «реактивного» государственного строительства (responsive statebuilding), предложенная аналитиком Департамента содействия международному развитию Великобритании А.Уэйтсом и основанная на идее «общественного договора»[1].  Государственное строительство рассматривается А.Уэйтсом как процесс, в котором ключевую роль играют три взаимосвязанных элемента:

- формат политического урегулирования (political settlement), понимаемого как договоренность между различными группами элитами по вопросу о распределении властных полномочий,

- экзистенциальные функции, выполнение которых обеспечивает выживание государства как политического образования (survival functions) – безопасность, налогообложение, верховенство закона.

- общественные ожидания относительно того, какие функции должно выполнять государство (expected functions).

Взяв за основу «модель Уэйтса», КСР ОЭСР в феврале 2011 года представил интегрированную концепцию «государственного строительства», которая на настоящий момент является наиболее полной и детализированной.  Как и «модель Уэйтса», она обозначает три основополагающих для государственного строительства компонента, но при этом каждый из компонентов понимается существенно более широко. Этими компонентами являются:

- политическое урегулирование, понимаемое как явное или негласное соглашение между элитами относительно «правил игры», распределения властных полномочий и политический процесс, посредством которого взаимодействие государства и общества;

- потенциал и «реактивность» государственных институтов в сфере выполнения основных функций и обеспечения основных услуг (обеспечение безопасности; нормотворчество, обеспечение исполнения законов и мирного разрешения споров; эффективный сбор и расходование финансовых средств и предоставления основных услуг; создание благоприятных условий для экономического развития и труда).

- общественные ожидания и представления о функциях государства, характер взаимодействия между государством и обществом и способность общества доносить до государственных институтов свои требования.   Общественные ожидания, в свою очередь, делятся на «реалистичные» и «нормативные». Нормативные ожидания основываются на представлениях граждан о том, что в принципе должно представлять собой государство, реалистичные – на их оценках, того, какие функции оно должно выполнять в на практике, в конкретно-исторических условиях[2].  

Особая роль в модели государственного строительства, предлагаемой ОЭСР, отводится понятию «легитимность». Залогом эффективности государственного строительства в той или иной стране становится анализ  источников легитимности и изучение представлений граждан о легитимной власти. Аналитики ДАК ОЭСР выделяют в общей сложности четыре типа легитимности:

- «процедурная легитимность» (input legitimacy), основанная на соблюдении правил принятия политических решений властными структурами и обеспечении участия граждан в политическом процессе;

- «легитимность по результатам» (output legitimacy), основанная на оценке эффективности деятельности государственных институтов и качестве предоставляемых ими услуг.

- общность представлений о том, что должны представлять собой властные институты, сформировавшаяся в процессе складывания коллективной идентичности и т.п.

- международная легитимность, основанная на признании суверенитета и легитимности государства внешними акторами. 

Расширительное толкование «государственного строительства», зафиксированное в модели КСР ОЭСР, несомненно, представляет собой шаг вперед в осмыслении данного феномена, попытку выйти за рамки  «институционального» подхода, который не учитывал сложную динамику взаимоотношений между государством и обществом. В то же время, очевидно, что в «хрупких государствах», затронутых конфликтом, устойчивое государство может появиться только при условии обеспечения мирного развития.

 

Миростроительство

Концепт «миростроительство» является куда более молодым, чем понятие «государственное строительство». В международно-политическом лексиконе он появился в 1992 г., в докладе Генсекретаря ООН Б.Б.Гали «Повестка дня для мира: превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира». Однако за два десятилетия, прошедшие с этого момента, понятие претерпело серьезную эволюцию, его смысловое наполнение и сфера применения также существенно расширились.

Изначально миростроительство рассматривалось в качестве отдельной, независимой фазы мирного процесса, наряду с превентивной дипломатией, миротворчеством и поддержанием мира, и определялось следующим образом: «деятельность, осуществляемая с целью определения и поддержки структур, которые будут способствовать укреплению мира и препятствовать возобновлению конфликта». Понимание миростроительства было довольно узким (минималистичным). Его цели ограничивались установлением «негативного мира», понимаемого как отсутствие прямого насилия. Миростроительство предполагалось осуществлять исключительно на постконфликтной стадии мирного процесса (отсюда термин «постконфликтное миростроительство»). Усилия в сфере миростроительства охвывали достаточно непродолжительный период времени, в течение которого международные организации должны, в первую очередь, концентрироваться на выполнении таких функций, как разоружение некогда враждовавших сторон и восстановление порядка (программы по разоружению, демобилизации и реинтеграции - DDR),  репатриацию беженцев, а также мониторинг выборов (причем, как можно скорее, после подписания мирного соглашения) и проведение рыночных реформ.

         Однако, миссии «первого поколения», проведенные в соответствии с изложенными выше прицнипами, оказались недостаточно эффективными. Возобновление насилия в таких странах, как Либерия и Руанда, заставило теоретиков и практиков задуматься о пересмотре подходов к миростроительству. Главным уроком, который извлекло международное сообщество, стало осознание того, что политическая и экономическая либерализация не способна привести к желаемым результатам в отсутствие сильных и эффективных формальных институтов, и более того - может стать причиной новой эскалации конфликта. Теоретики и практики пришли к выводу, что необходимым условием для обеспечения мира, особенно в долгосрочной перспективе, является восстановление или создание заново дееспособного государства.         В результате, с конца 1990-х гг. миростроительство начало трактоваться значительно шире, чем прежде. Теперь его целью было объявлено установление «позитивного мира», понимаемого как отсутствие структурного насилия в обществе. Речь шла о содействии процессу фундаментальной трансформации общества – укреплению «человеческой безопасности» и устранению фундаментальных причин конфликта. Миростроительство перестало ограничиваться постконфликтной стадией мирного процесса и начало восприниматься как долгосрочный и многогранный процесс, призванный способствовать решению чрезвычайно широкого круга задач: укреплению демократии; установлению верховенства закона; обеспечению устойчивого развития; равного доступа к ресурсам, экологической безопасности и др.

         Подобное расширительное толкование миростроительства грозило утратой концептом аналитической состоятельности. Поэтому в определенный момент мировое сообщество, и в частности, сообщество доноров решило выбрать «золотую середину» между минималистским и максималистским подходом. За основу было взято определение миростроительства, предложенное Ш.Коллом и Э.Каузенс, которое звучит следующим образом: ««Миростроительство –  действия, предпринимаемые международными или национальными акторами для установления мира, понимаемого как отсутствие вооруженного конфликта («негативный мир») и наличие минимального уровня общественного участия в политическом процессе (как компонента «позитивного мира»), который может поддерживаться в отсутствие международной миротворческой операции”[3].

Как видно из этого определения, миростроительство стало очень близко соприкасаться с государственным строительством, что вывело на первый план проблему соотнесения этих понятий друг с другом.

                                               ***

Государственное строительство ради установления мира

«Хрупкость государства» и конфликт – явления тесно взаимосвязанные.  Наличие вооруженного конфликта усугубляет «хрупкость». В то же время  слабость государственных институтов увеличивает вероятность возникновения/возобновления конфликта. В этой связи эффективное содействие развитию постконфликтных стран представляет особенную сложность, поскольку укрепление государственных институтов и консолидация мира должны осуществляться параллельно.

Миростроительство и государственное строительство, несомненно, являются взаимодополняющими процессами. Оба направлены на решение фундаментальных проблем «хрупкости государства» и призваны содействовать становлению эффективных, легитимных и готовых к удовлетворению общественных ожиданий государств, в которых спор за обладание властью осуществляется в ненасильственных формах. Оба нацелены на укрепление взаимоотношений между государством и обществом.

         Однако, это не означает, что государственное строительство автоматически увеличивает эффективность миростроительства, и наоборот. Напротив, как показывает практика, вероятность того, что один процесс будет препятствовать другому, довольно высока.

С одной стороны, государственное строительство само по себе не гарантирует установления мира. Оно является сложным политическим процессом, в котором участвует большое количество акторов, преследующих подчас прямо противоположные цели и интерсы. Государственное строительство способно обнажить застарелые противоречия и породить новые - и в конечном счете может способствовать возобновлению/началу конфликта. Особенно велика вероятность такого сценария в том случае, если центральное правительство погрязло в коррупции и/или являлось одной из сторон в конфликте. Это делает необходимым реформирование обществ, однако попытки изменения формата политического урегулирования, могут привести к нестабильности.

С другой стороны, шаги, предпринимаемые для консолидации мира, могут поставить под угрозу процесс создания эффективного государства. Мирные соглашения, достигнутые в результате сложных переговоров, могут в конечном счете привести к институционализации политических разногласий и парализации политической системы. К примеру, они могут укрепить репрессивные режимы в ситуациях, где есть необходимость «умиротворения» сил, заинтересованных в подрыве status quo. Соглашения о разделении властных полномочий зачастую необходимы как мера укрепления доверия между сторонами конфликта. Однако они могут привести к возникновению неэффективных государственных институтов в том случае, если участники «соглашения» окажутся неспособны договориться друг с другом по вопроса организации управления.

Кроме того, миростроительство подрывает эффективность государственного строительства, в случае, когда оно осуществляется в обход государственных институтов. Это часто происходит из желания как можно быстрее продемонстрировать «дивиденды мира». Поскольку государственные институты ослаблены конфликтом, доноры зачастую полагаются в деле обеспечения безопасности и предоставлении базовых услуг (доступ к питьевой воде, здравоохранение, образование) на негосударственных акторов. Хотя подобный подход может иметь смысл на начальном этапе, в долгосрочной перспективе он может подорвать легитимность государственных институтов и препятствовать укреплению их функционального потенциала.

В то же время, усилия в сфере государственного строительства зачастую фокусируются исключительно на укреплении общенациональных государственных институтов. Проблема повышения эффективности и легитимности местных властей часто игнорируется, хотя для хрупких государств потенциал властных структур на местах может служить важнейшим фактором в деле общей политической стабилизации и консолидации мира.

          Осознав наличие данных противоречий, международные доноры приступили к разработке комплексного/интегрального подхода к государственному строительству и миростроительству – «укреплению государств ради укрепления мира»[4]. В качестве компонентов этого комплексного подхода ОЭСР и Департаментом содействия международному развитию Великобритании были обозначены:

- анализ фундаментальных причин, динамики и мотивации участников конфликта;

- поддержка «инклюзивных» форматов политического урегулирования и мирного процесса;

- создание условий для мирного разрешения споров с помощью политического процесса;

- укрепление базовых государственных функций;

- удовлетворение общественных ожиданий.

Другими, словами, комплексный подход к государственному строительству и миростроительству ставил в высшей степени амбициозные цели. Насколько они осуществимы, показала практика.               

 

 

[1] Whaites, A. (2008) States in Development: Understanding State-building', Department for International Development, UK (DFID), London  Available at: http://www.fias.net/ifcext/fias.nsf/AttachmentsByTitle/Taxationgrowthandgovernanceprogram_taxandgovernanceworkingpaper/$FILE/StateBuildingWkgPaper.pdf

 

[2] OECD (2011),Supporting Statebuilding in Situations of Conflict and Fragility: Policy Guidance, DAC Guidelines and Reference Series, OECD Publishing. Available at: http://www.oecd-ilibrary.org/development/supporting-statebuilding-in-situations-of-conflict-and-fragility_9789264074989-en

 

[3] Call, C.T. (2008) "Building States to Build Peace? a Critical Analysis." Journal of Peacebuilding and Development. Vol. 4, no.2, pp.60-74.

 

[4] Rocha Menochal, A., (2010) '“State-building for Peace”: A New Paradigm for International Engagement in Post-Conflict Fragile States?', EUI Working Paper, no. 34, Florence.